Grundlagen

Das Dublin-Verfahren

Veröffentlicht am 21. Dezember 2022 | | von Flüchtlingsrat Baden-Württemberg

Bei jeder Person, die in Deutschland einen Asylantrag stellt, wird zunächst geprüft, ob Deutschland überhaupt für die inhaltliche Prüfung des Asylantrags zuständig ist. Hintergrund dafür ist, dass es eine europäische Verordnung gibt, die regelt, welcher Mitgliedstaat des sog. „Dublin-Raums“ für einen Antrag auf internationalen Schutz zuständig ist: die sog. Dublin III-Verordnung (VO).

Grundsätzliches

Die Dublin-III-VO gilt für alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Zusätzlich haben Norwegen, die Schweiz, Liechtenstein und Island die Verordnung unterzeichnet. Insgesamt gibt es also 31 Länder, in denen die Dublin III-Verordnung angewendet wird. In Großbritannien gilt die Dublin III-Verordnung nach dessen Austritt 2020 aus der Europäischen Union nicht mehr.

Die wichtigste Zielsetzung der Dublin III-VO ist, dass jeder Antrag auf internationalen Schutz (= Asylantrag, siehe oben) im Gebiet der Dublin-Staaten geprüft wird, die Betroffenen also nicht von Staat zu Staat weiterverwiesen werden („no refugees in orbit“). Der Asylantrag einer Person soll dabei nur einmal inhaltlich geprüft werden, selbst wenn in mehreren Ländern des Dublin-Raums Asylanträge gestellt werden („one chance only“).

Die Dublin III-VO ist anwendbar, sobald in irgendeinem Dublin-Staat ein Asylantrag gestellt wurde. Das muss kein förmlicher Asylantrag gewesen sein; auch ein nicht-förmliches Asylgesuch aktiviert die Dublin-III-VO. Um einen Dublin-Fall handelt es sich auch, wenn ein Asylantrag in einem anderen Land abgelehnt oder zurückgenommen wurde und die Personen dann in einem anderen Dublin-Staat einen weiteren Asylantrag stellen.

Die Dublin III-VO gilt dagegen nicht für Personen, die in einem anderen Staat bereits internationalen Schutz, also die Flüchtlingseigenschaft oder subsidiären Schutz, erhalten haben und dann in einen anderen „Dublin-Staat“ weitergewandert sind und dort einen Asylantrag gestellt haben. Die beiden Konstellationen sind gar nicht so leicht auseinanderzuhalten, weil das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) den Asylantrag in beiden Fällen grundsätzlich als „unzulässig“ ablehnt. Hier muss man den Bescheid genau lesen, um in Erfahrung zu bringen, ob es ein „Dublin-Fall“ oder ein sog. Anerkannten-Fall ist.

Verfahrensrechte und -garantien

Die Dublin-VO räumt Asylsuchenden bestimmte Verfahrensrechte und -garantien ein.

Artikel 4 Dublin-III-VO enthält das Recht, über das Dublin-Verfahren und die eigenen Rechte informiert zu werden (Recht auf Information). Diese Information muss bei der Asylantragstellung schriftlich in der Muttersprache oder einer Sprache, deren Verständnis vorausgesetzt werden kann, ergehen. Hierfür wird in der Regel ein Merkblatt verwendet. Wenn nötig, müssen die Informationen auch mündlich übermittelt werden, zum Beispiel im persönlichen Gespräch gemäß Artikel 5 Dublin III-VO.

In Artikel 5 Dublin-III-VO ist das Recht auf ein persönliches Gespräch in einer Sprache, die die Person ausreichend versteht, festgehalten. Dieses Gespräch soll die Bestimmung des zuständigen Staates erleichtern und das Verständnis der antragstellenden Person über die Inhalte des in Artikel 4 Dublin-III-VO beschriebenen Merkblattes sichern. Dieses Gespräch soll möglichst früh im Verfahren geführt werden, in jedem Fall aber bevor über die Überstellung der asylsuchenden Person entschieden wird. Der*die Asylsuchende*r sollte das persönliche Gespräch auch dazu nutzen, alle Gründe geltend zu machen, die gegen eine Überstellung in den anderen Staat sprechen. In bestimmten Fällen kann auf das persönliche Gespräch verzichtet werden, z.B. wenn bereits zuvor alle wesentlichen Angaben zur Bestimmung des zuständigen Staates gemacht wurden. In Deutschland ist die Praxis laut Dienstanweisung des BAMF folgendermaßen: Bereits bei der erkennungsdienstlichen Behandlung (z.B. Erfassung von Personendaten, Anfertigung von Fingerabdrücken und Lichtbildern) erfolgt die Erstbefragung zur Zulässigkeit (umgangssprachlich auch Reisewegsbefragung genannt). Danach findet die Anhörung zur Zulässigkeit des Asylantrags statt. Vorsorglich findet häufig im Anschluss eine Befragung zu den Fluchtgründen (sog. Anhörung zur Begründetheit) statt.

Dem Kindeswohl soll im Dublin-Verfahren besonders Rechnung getragen werden. Für Minderjährige formuliert Artikel 6 Dublin-III-VO folglich besondere Garantien. Unbegleiteten Minderjährigen müssen die Mitgliedstaaten demnach eine*n qualifizierte*n gesetzliche*n Vertreter*in zur Seite stellen. Darüber hinaus ist eine Zusammenführung des*der unbegleiteten Minderjährigen mit Familienangehörigen, Geschwistern oder Verwandten möglich und soll aktiv von den Mitgliedstaaten gefördert werden. Auch andere Aspekte des Kindeswohls (z.B. soziale Entwicklung, Sicherheitserwägungen) sollen im Dublin-Verfahren berücksichtigt werden.

Ablauf des Dublin-Verfahrens in Deutschland

Stellt eine Person in Deutschland einen Asylantrag, prüft das BAMF zunächst im Rahmen eines Dublin-Verfahrens, ob Deutschland für den Asylantrag zuständig ist. Hierbei wird zunächst anhand der Zuständigkeitskriterien (siehe unten unter „Kriterien zur Bestimmung des zuständigen Staates“) geprüft, welcher Staat für das Asylverfahren zuständig ist. Auch wird geprüft, ob die Zuständigkeit wegen Fristablaufs nicht ohnehin schon auf Deutschland übergegangen ist.  

Steht die Zuständigkeit eines anderen Staates fest, wird der für zuständig befundende Staat angefragt, ob dieser die asylsuchende Person (wieder) aufnimmt. Bei dieser Anfrage handelt es sich entweder um ein Wiederaufnahmeersuchen, wenn die betreffende Person bereits in dem anderen Mitgliedstaat einen Asylantrag gestellt hat, oder um ein Aufnahmeersuchen, wenn dies nicht der Fall ist. Für diese Anfrage gilt eine Frist, deren Länge u.a. davon abhängig ist, ob ein „Eurodac-Treffer“ vorliegt oder nicht. Hält das BAMF die jeweils geltende Frist nicht ein, geht die Zuständigkeit auf Deutschland über.

Für den um (Wieder-)Aufnahme ersuchten Staat gilt ebenfalls eine bestimmte Frist, auf die Anfrage zu antworten. Reagiert der ersuchte Staat innerhalb dieser Frist nicht, gilt die Zustimmung zur (Wieder-)Aufnahme als erteilt (Zustimmungsfiktion).

Liegt die Zustimmung bzw. Zustimmungsfiktion eines anderen Dublin-Staates vor, wird der Asylantrag der jeweiligen Person wegen Unzuständigkeit Deutschlands als unzulässig abgelehnt (>>Ablehnungsformen). Es ergeht dann ein sog. „Dublin-Bescheid“, der häufig so oder so ähnlich formuliert ist:

  1. Der Asylantrag wird als unzulässig abgelehnt.
  2. Abschiebungsverbote nach § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG liegen nicht vor
  3. Die Abschiebung nach [= zuständiger Staat] wird angeordnet.

Manchmal, wenn die Abschiebung derzeit noch nicht durchgeführt werden kann, wird die Abschiebung nicht angeordnet, sondern „angedroht“. Verlässlich erkennt man einen Dublin-Bescheid daran, dass in der Begründung des Ablehnungsschreibens an mehreren Stellen auf die Dublin III-VO hingewiesen wird.

Der Dublin-Bescheid muss der betroffenen Person zugestellt werden (§ 31 Absatz 1 Satz 5 AsylG).

Sobald die Zustimmung bzw. die Zustimmungsfiktion des anderen Mitgliedstaats vorliegt, hat Deutschland in der Regel sechs Monate Zeit für die Überstellung der Person in den anderen Staat. Ist die Person „flüchtig“, verlängert das BAMF die Frist in der Regel auf 18 Monate, bei Haft beträgt sie zwölf Monate. Personen, die sich im Kirchenasyl befinden, sind nicht „flüchtig“, solange der Aufenthaltsort der Person den Behörden mitgeteilt wurde (offenes Kirchenasyl). Erfolgt innerhalb der jeweils geltenden Frist keine Überstellung in den zuständigen Staat, geht die Zuständigkeit auf Deutschland über. In der Folge wird das Asylverfahren in Deutschland durchgeführt, der Asylantrag also inhaltlich geprüft.

Quelle: Informationsverbund Asyl & Migration

Das deutsche Recht sieht bei Dublin-Fällen grundsätzlich die Überstellung per Abschiebung vor. Die Dublin III-VO dagegen schließt eine selbstständige Einreise in den zuständigen Staat mithilfe eines sog. „Laissez-passer“ nicht aus (Artikel 19 Dublin III-VO). § 34a AsylG bestimmt, dass Überstellungen von Deutschland aus in andere Dublin-Staaten in Form der Abschiebung (kontrollierte Ausreise beziehungsweise begleitete Überstellung) erfolgen sollen. Ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts von 2015 (Aktenzeichen 1 C 27.14) sieht jedoch vor, dass auf Initiative der asylsuchenden Person die für den Vollzug von Dublin-Überstellungen zuständigen Behörden aus Gründen der Verhältnismäßigkeit prüfen müssen, ob der Person ausnahmsweise anstelle einer Abschiebung auch die Möglichkeit der selbstorganisierten Überstellung eingeräumt werden kann. Nur in absoluten Ausnahmefällen wird die selbstorganisierte Überstellung genehmigt. Personen, die dies probieren möchten, sind auf intensive Kommunikation mit BAMF und Regierungspräsidium Karlsruhe (RP KA) angewiesen.

Weitere Informationen:

Kriterien zur Bestimmung des zuständigen Staates

Das Dublin-Verfahren basiert auf dem allgemeinen Grundsatz, dass der Antrag nur von einem einzigen Mitgliedstaat geprüft wird, der anhand von Zuständigkeitskriterien ermittelt wird (Artikel 3 Absatz 1 Dublin-III-VO). Wenn der zuständige Mitgliedstaat anhand dieser Kriterien nicht ermittelt werden kann, ist derjenige Staat zuständig, in dem der erste Asylantrag gestellt wurde (Artikel 3 Absatz 2 Dublin III-VO). Herrschen in einem Staat sog. systemische Mängel, wird die Zuständigkeitsprüfung fortgesetzt (Artikel 3 Absatz 3 Dublin III-VO). Systemische Mängel werden insbesondere dann angenommen, wenn Asylsuchende im betreffenden Mitgliedstaat – systembedingt – unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung ausgesetzt sind (Artikel 4 EU-Grundrechtecharta). Die Hürden hierfür liegen jedoch hoch. Zwischen 2011 und 2017 wurden systemische Mängel für Griechenland angenommen. Bezüglich anderer Staaten (z.B. Italien, Bulgarien, Ungarn) hat sich noch keine einheitliche Rechtsprechung bezüglich des Vorliegens systemischer Mängel herausgebildet. Auch wenn keine systemischen – und somit alle Asylsuchenden potenziell gleichermaßen betreffenden –  Mängel im Asylsystem des jeweiligen Mitgliedstaates identifiziert werden, kann die Gefahr der unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung im Einzelfall oder für bestimmte Personengruppen bestehen. Der Europäische Gerichtshof hat 2019 (Aktenzeichen: C-163/17) festgestellt, dass diese Gefahr auch dann gegeben ist, wenn eine schutzsuchende Person im Erstaufnahmeland aufgrund außergewöhnlicher materieller Not ihre Grundbedürfnisse („Bett, Brot, Seife“) nicht befriedigen kann. 

Die Artikel 8 bis 15 Dublin-III-VO regeln die Zuständigkeit im Detail. Die Kriterien sind streng der Reihe nach zu prüfen. Dies bedeutet, dass Artikel 8 als erstes geprüft wird, ist dieser nicht einschlägig, wird Artikel 9 geprüft usw. Artikel 8 bis 11 Dublin-III-VO enthalten familienbezogene Zuständigkeitskriterien, Artikel 8 bis 15 einreisebezogene Zuständigkeitskriterien. Auf das Land der Ersteinreise kommt es deshalb nur an, wenn kein familienbezogenes Zuständigkeitskriterium greift.

Artikel 8: Minderjährige:

Der Staat ist zuständig, in dem sich Familienangehörige (Vater, Mutter oder sonstige verantwortliche Person) oder Geschwister einer unbegleiteten minderjährigen Person rechtmäßig aufhalten, wenn eine Zusammenführung dem Wohl des*der Minderjährigen dient. Auch zu sonstigen sich rechtmäßig in einem anderen Staat aufhaltenden Verwandten (Onkel, Tante, Großelternteil), kann der*die Minderjährige zusammengeführt werden, wenn es dem Wohl des*der Minderjährigen dient und der*die Verwandte für ihn*sie sorgen kann. Ansonsten ist der Mitgliedstaat zuständig, in dem der*die Minderjährige den (letzten!) Asylantrag gestellt hat.

Artikel 9: Familienangehörige, die Begünstigte internationalen Schutzes sind:

Hat die antragstellende Personen eine*n Familienangehörige*n (Ehepartner*in und/oder minderjährige Kinder), der*die bereits in einem anderen Mitgliedstaat einen internationalen Schutzstatus (Flüchtlingseigenschaft oder subsidiären Schutz) erhalten hat, ist dieser Staat für die Prüfung des Antrages zuständig. Voraussetzung ist, dass beide Seiten ihren Wunsch auf Zusammenführung schriftlich kundtun. Es ist hierfür nicht ausschlaggebend, ob die Familie schon im Herkunftsland bestanden hat.

Artikel 10: Familienangehörige, die internationalen Schutz beantragt haben:

Hat die antragstellende Person eine*n Familienangehörige*n (Ehepartner*in und/oder minderjährige Kinder), dessen Antrag auf internationalen Schutz noch bearbeitet wird, so ist dieser Mitgliedstaat für die Prüfung des Antrags zuständig. Es ist umstritten, ob die Zuständigkeit mit Entscheidung des BAMF endet oder eine bestandskräftige Entscheidung gemeint ist. Voraussetzung ist auch hier wieder, dass beide Seiten ihren Wunsch auf Zusammenführung schriftlich kundtun.

Artikel 11: Familienverfahren:

Stellen mehrere Familienangehörige und/oder unverheiratete minderjährige Geschwister gleichzeitig in demselben Mitgliedstaat einen Antrag auf internationalen Schutz und könnte die Anwendung der Kriterien eine Trennung der Personen zur Folge haben, ist der Staat zuständig, in dem sich die meisten Familienmitglieder aufhalten oder der Staat, in dem sich die älteste Person aufhält.

Artikel 12: Ausstellung von Aufenthaltstiteln oder Visa:

Besitzt die antragstellende Person einen gültigen Aufenthaltstitel oder ein gültiges Visum eines Mitgliedstaates, ist dieser für die Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz zuständig. Ist der Aufenthaltstitel weniger als zwei Jahre bzw. das Visum weniger als sechs Monate vor Antragstellung abgelaufen, ist der den Aufenthaltstitel bzw. das Visum ausstellende Staat zuständig, solange das Dublin-Gebiet nicht verlassen wurde. Ist der Aufenthaltstitel bzw. das Visum bereits länger ungültig, wird die Zuständigkeitsprüfung fortgesetzt.

Artikel 13: Einreise und/oder Aufenthalt:

Hat die antragstellende Person erwiesenermaßen die Land-, See- oder Luftgrenze eines Mitgliedstaates illegal überschritten, ist dieser Staat zuständig. Die Zuständigkeit nach Artikel 13 Absatz 1 Satz 1 Dublin-III-VO endet, wenn der erste Asylantrag erst zwölf Monate nach dem Tag des illegalen Grenzübertritts gestellt wird.

Artikel 14: Visumsfreie Einreise:

Reist eine Person visumsfrei in einen Mitgliedstaat ein, weil für sie kein Visumszwang besteht, ist dieser Staat zuständig.

Artikel 15: Antrag im Transitbereich eines Flughafens:

Stellt eine Person im internationalen Transferbereich eines Flughafens eines Mitgliedstaates einen Antrag auf internationalen Schutz, ist dieser Mitgliedstaat für die Prüfung des Antrags zuständig.

Artikel 16 und Artikel 17: Abhängige Personen und Ermessensklauseln

Abweichend von den hierarchisch durchzuprüfenden Zuständigkeitskriterien gibt es zwei Möglichkeiten, die Zuständigkeit anderweitig zu bestimmen:

  • So kann gemäß Artikel 16 bei besonderer Hilfebedürftigkeit (z.B. Schwangerschaft, Krankheit, Behinderung) eine Familienzusammenführung außerhalb der Kernfamilie durchgeführt werden. Voraussetzung ist, dass beide Seiten ihren Wunsch auf Zusammenführung schriftlich kundtun.
  • Jeder Staat hat das Recht gemäß Artikel 17 Dublin-III-VO das sog. „Selbsteintrittsrecht“ auszuüben, also sich abweichend von den Zuständigkeitskriterien für zuständig zu erklären.

Familienzusammenführung gemäß der Dublin III- VO

Die wichtigsten Zuständigkeitskriterien der Dublin III-VO stellen auf das Kindeswohl und die Familieneinheit ab (siehe oben unter „Kriterien zur Bestimmung des zuständigen Staates“). Dementsprechend ermöglicht die Dublin-III-VO die Zusammenführung von Familienmitgliedern.

Bei erwachsenen Menschen ist die Familienzusammenführung nur zu Mitgliedern der sog. „Kernfamilie“ möglich. Dies sind: Ehepartner/in sowie minderjährige Kinder.

Bei unbegleiteten Minderjährigen ist die Familienzusammenführung zu den Eltern und Geschwistern und auch zu weiteren Verwandten (Onkel, Tante, Großelternteil) möglich.

Die Familienangehörigen müssen sich bereits im „Dublin-Raum“ aufhalten. Die Person, die zuständigkeitshalber zu einem Familienmitglied überstellt werden, also mit ihm zusammengeführt werden möchte, muss außerdem einen Asylantrag gestellt haben, um die Dublin-III-VO zu aktivieren. 

In der Regel müssen die Familienangehörigen ihren Wunsch auf Zusammenführung schriftlich kundtun. Bei unbegleiteten Minderjährigen ist dies zwar rechtlich nicht erforderlich, aber sehr empfehlenswert. Besteht ein Wunsch auf Familienzusammenführung, sollte dieser so früh wie möglich, d.h. idealerweise schon bei der Asylantragstellung, geäußert werden. Soweit vorhanden, sollten auch Nachweise über das Verwandtschaftsverhältnis bei der Behörde eingereicht werden.

Weitere Informationen:

Rechtsmittel gegen den Dublin-Bescheid

Dem Dublin-Bescheid ist in aller Regel eine Rechtsmittelbelehrung beigefügt. Darin ist bestimmt, bei welchem Gericht und in welcher Frist Rechtsmittel gegen den Bescheid eingelegt werden können.

In sehr seltenen Fällen enthält der Dublin-Bescheid eine Abschiebungsandrohung. Dann beträgt die Klagefrist zwei Wochen und die Klage hat aufschiebende Wirkung, schützt also vor Abschiebung.

In aller Regel ergeht im Dublin-Bescheid jedoch eine Abschiebungsanordnung nach § 34a Absatz 1 Satz 1 AsylG. Dann muss innerhalb einer Woche nach Zustellung des Bescheids Klage erhoben werden. Allerdings hindert eine fristgerecht eingereichte Klage die deutschen Behörden nicht an einer Abschiebung der antragstellenden Person, da die Klage keine aufschiebende Wirkung hat.

Einen (zumindest vorläufigen) Abschiebungsschutz kann man nur durch einen zusätzlichen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage (sog. Eilantrag) erzielen. Auch für den Eilantrag gilt eine Frist von einer Woche (§ 34a Abs. 2 Satz 1 AsylG). Der Eilantrag sollte unbedingt von einer*einem asylrechtserfahrenen Rechtsanwalt*Rechtsanwältin gestellt werden. Der Eilantrag führt nämlich immer dazu, dass die Überstellungsfrist wieder „auf Null“ gesetzt wird. Das ist dann besonders ärgerlich, wenn ein Großteil der Frist bereits abgelaufen, ein Zuständigkeitsübergang wegen Fristablaufs also in greifbarer Nähe war.

Hat der Eilantrag Erfolg, ordnet das Verwaltungsgericht also die aufschiebende Wirkung der Klage an, ist die betroffene Person jedenfalls bis zu einer abschließenden Entscheidung über die Klage vor einer Abschiebung sicher. In der Praxis führt ein erfolgreicher Eilantrag häufig dazu, dass das BAMF den Dublin-Bescheid aufhebt und die Person somit ein inhaltliches Asylverfahren durchläuft. Wird der Dublin-Bescheid nicht aufgehoben und die Klage scheitert im Hauptsacheverfahren, bleibt der Dublin-Bescheid in Kraft und die Überstellungsfrist beginnt ab Rechtskraft der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung neu zu laufen.

Wird der Eilantrag abgelehnt, beginnt die sechsmonatige Überstellungsfrist am Tag der Ablehnung durch das Gericht neu zu laufen. Daran sieht man, dass die Stellung eines Eilantrags nicht in jedem Fall im Sinne des geflüchteten Menschen ist. Daher sei noch einmal daran erinnert, dass ein Eilantrag nicht leichtfertig und nur von einem im Asyl- und Ausländerrecht kundigen Rechtsbeistand gestellt werden. In vielen Fällen ist es nicht zielführend, einen Eilantrag zu stellen.

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